9月9日，英國政府因決定將光伏太陽能補貼削減87％引起了該國市場的強烈反彈。作為可再生能源迅速推行的重要手段之一——補貼，一直讓各國政府左右為難：不補貼，清潔推廣緩慢；補貼，迅速增加的裝機規(guī)模又讓財政不堪重負。
根據(jù)中電聯(lián)最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2014年全國并網(wǎng)太陽能發(fā)電量231億千瓦時，同比增長170.8%；并網(wǎng)風電發(fā)電量1563億千瓦時，同比增長12.2%，這意味著可再生能源補貼資金也需增加這樣的比例。但即便全社會用電足額征收可再生能源附加補助資金，2014年也僅能增長3.8%。
根據(jù)國家能源局和工信部發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至目前，風電和光伏都已經(jīng)提前完成了“十二五”目標。中國光伏行業(yè)協(xié)會、中國循環(huán)經(jīng)濟協(xié)會可再生能源專業(yè)委員會、中國可再生能源學會更是聯(lián)名“上書”，建議將“十三五”規(guī)劃光伏裝機目標由之前1億千瓦調(diào)整為2億千瓦。補貼政策將如何面對體量急劇增長的可再生能源？
補貼或需萬億
如果從2005年《可再生能源法》實施算起，風電、光伏等可再生能源的發(fā)展才剛剛走過10年的光景。
根據(jù)國家能源局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2015年上半年，全國風電新增并網(wǎng)容量916萬千瓦，到6月底，全國風電累計并網(wǎng)容量10553萬千瓦，累計并網(wǎng)容量同比增長27.6%。提前完成風電“十二五”規(guī)劃目標。
光伏方面，截至6月底，我國光伏發(fā)電裝機容量達到3578萬千瓦，其中，光伏電站3007萬千瓦，分布式光伏571萬千瓦。這意味著，繼風電之后，光伏也已提前完成“十二五”規(guī)劃提出的裝機目標。
中德可再生能源合作中心執(zhí)行主任陶光遠專門對中國光伏補貼算了一筆賬，如果2015年光伏新增發(fā)電能力按1600萬千瓦計，單位光伏發(fā)電功率的平均發(fā)電量按1200千瓦時/千瓦·年計，平均補貼按0.4元/千瓦時計，補貼年限按20年計，計算所得的補貼費用為1536億元，以這一水平估算，未來10年累計補貼就會達到約1.5萬億元。
不過，國家應對氣候戰(zhàn)略研究和國際合作中心主任李俊峰認為，1萬億元可以補貼2萬億千瓦時光伏發(fā)電，光伏發(fā)電每年只需要補貼200億元。現(xiàn)在光伏發(fā)電只有400多億千瓦時，而新增發(fā)電量每年呈遞增之勢，如果要達到2萬億千瓦時的光伏發(fā)電量可能要到2050年，那時候可能光伏發(fā)電也不用補貼了。
2014年12月16日，中丹可再生能源發(fā)展項目最主要成果《中國可再生能源發(fā)展路線圖2050》由國家發(fā)改委能源研究所、國家可再生能源中心同步發(fā)布。國家發(fā)改委能源研究所副所長、國家可再生能源中心主任王仲穎曾表示：“中國的可再生能源發(fā)展愿景是，到2050年，我國終端能源消費量為32億噸標準煤，電力占整個終端能源消費60%以上，直接消費的化石能源為9億噸標準煤。電力供應中非化石能源發(fā)電占比達到91%，可再生能源發(fā)電占比86%。”
據(jù)中國可再生能源學會副理事長孟憲淦透露，在這個路線圖中，其中光伏占到27%~28%。到2050年，光伏發(fā)電的目標是要達到2700GW。
“市場足夠大，所以要以戰(zhàn)略的眼光來看待可再生能源發(fā)展問題，不要只顧及眼前小利，不能急功近利，”孟憲淦表示。
盡管業(yè)內(nèi)人士認為，2050年可再生能源發(fā)電占比達到80%以上是很難實現(xiàn)的，但政府確實也已經(jīng)不斷在提高階段性目標。
6月30日，中國向聯(lián)合國氣候變化框架公約秘書處提交了應對氣候變化國家自主貢獻文件《強化應對氣候變化行動——中國國家自主貢獻》，我國政府已經(jīng)做出非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右的承諾。
卓爾德（北京）環(huán)境研究中心首席能源經(jīng)濟師張樹偉向記者指出，基于目前非化石能源的發(fā)展預期，非化石能源份額從2020年的15%額外繼續(xù)增長5%，意味著其發(fā)展速度要比其他能源快很多倍才有可能。
張樹偉認為，20%的非化石能源份額目標是碳排放2030年達到峰值的充分條件，可再生能源，特別是風電2億裝機、光伏1.5億裝機的“十三五”發(fā)展目標，將是實現(xiàn)這兩個國際承諾的重要組成部分。
這也意味著，隨著可再生能源的規(guī)模越來越大，補貼的負擔越來越重。
根據(jù)《可再生能源法》規(guī)定，從2006年開始，國家在銷售電價中開征可再生能源電價附加，作為可再生能源發(fā)展基金，剛開始起征標準為0.001元/千瓦時。隨著可再生能源的迅猛發(fā)展，可再生能源電價附加資金入不敷出，缺口不斷增大，如今，可再生能源電價附加征收標準已經(jīng)上升至0.015元/千瓦時。
財政部公開的數(shù)據(jù)顯示，2014年可再生能源電價附加收入決算數(shù)為491.38億元。在總支出中，中央本級支出為401.07億元，用于光伏風電、風力發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電的補助分別為52億元、275億元和74.07億元。業(yè)內(nèi)預計，今年可再生能源電價附加資金缺口將達到300億元左右。
日益沉重的補貼負擔，倒逼著可再生能源一步步向平價上網(wǎng)邁進。
根據(jù)國務院出臺的能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃，到2020年，風力發(fā)電將會實現(xiàn)平價上網(wǎng)，不再給予補貼。光伏發(fā)電在分布式一類用戶側(cè)上網(wǎng)到2020年也不再給予補貼，發(fā)電側(cè)平價上網(wǎng)會在2025年左右實現(xiàn)。
孟憲淦向記者透露，風電上網(wǎng)電價到今年年底將要下調(diào)2分錢左右，“原來要求在6月底下調(diào)，后來遇到一些阻力，推遲到了12月底”。
“現(xiàn)在降價的信號政府已經(jīng)發(fā)出了，我們必須適應這個形勢的發(fā)展。”他說，一定要通過技術(shù)進步來降低光伏發(fā)電上網(wǎng)價格。
光伏發(fā)電現(xiàn)在也面臨著同樣的問題，國家政策是鼓勵通過競標的方式來降低成本，對于這種成本降低的項目國家可以給予更多的支持，比如多給指標等等。
“價格補貼機制要體現(xiàn)一個最基本的原則，即使投資者有合理的成本和合理的利潤，如果沒有利潤可圖，沒有人愿意投資，行業(yè)也難以發(fā)展壯大。但如果利潤過高，政府負擔過重，發(fā)展也難以持續(xù)。所以可再生能源補貼的價格機制要不斷進行調(diào)整，改革價格補貼機制的目的，就是要不斷降低補貼標準，直到不給補貼。”孟憲淦說。
補貼機制如何完善？
從《可再生能源法》公布實施至今，可再生能源的價格補貼機制仍在不斷摸索。
此前業(yè)內(nèi)所熟知的“金太陽示范工程”，采取的是“事前補貼”方式，只要能拿到電網(wǎng)和屋頂“路條”，即使項目尚未開建也可以去申報補貼，門檻如此之低，導致騙補橫行。
不過，“金太陽”無疾而終，卻為光伏補貼覓得一條新途徑。孟憲淦表示，“當初‘金太陽’采取的是一次性的補貼，就是一瓦給你補貼幾塊錢，這種機制在當時是合適的，因為當時還沒有出臺固定的上網(wǎng)電價，‘金太陽’促進了上網(wǎng)電價的出臺，有它的歷史作用和價值。”
對比德國等歐洲先進國家的經(jīng)驗，盡管都是采取固定電價上網(wǎng)的補貼策略，但方式卻不盡相同。
陶光遠對記者表示：“國內(nèi)的可再生能源補貼要經(jīng)過財政部，拖欠的情況比較嚴重，德國就不存在這些問題，德國直接利用電網(wǎng)電價就直接支付了，支付完之后，電網(wǎng)再從用戶中收取電費的時候，把可再生能源附加費加上，這樣就直接代繳了，不存在補貼拖欠問題，中國要經(jīng)過財政部等各級部門，補貼資金被扣留很長時間，這是很大的問題。”
中國光伏行業(yè)協(xié)會秘書長王勃華7月份曾表示，15家光伏電站營運商統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，目前光伏補貼拖欠額度已超過100億元。主要原因是獲取補貼需從地方財政、價格、能源部門開始進行初審，最后財政部、國家發(fā)改委、國家能源局進行審批，審批完后進入目錄，中央財政再撥付至地方財政，企業(yè)拿到補貼時間有可能超過一年半的時間。
“2014年應收補貼約為700億元，實際上繳400億元左右，征收上來的320億元用于補貼風電，留給光伏的補貼額度供不應求。”他說。
如何讓補貼更高效，更精準？
“使得德國現(xiàn)在進入能源轉(zhuǎn)型2.0時代，以后發(fā)電需要自己去賣電，國家不再幫你去賣電，中國目前還是1.0時代。”陶光遠表示，中國可再生能源的發(fā)展應該逐漸向德國能源轉(zhuǎn)型2.0時代看齊，要解決電力市場問題，就得通過電力體制改革，解決其消納并網(wǎng)問題。
國家能源局數(shù)據(jù)顯示：2015年6月底，全國光伏發(fā)電裝機容量達到3578萬千瓦，其中，1~6月全國新增光伏發(fā)電裝機容量773萬千瓦。同期，全國累計光伏發(fā)電量190億千瓦時，棄光電量約18億千瓦時，約占發(fā)電量十分之一。
